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石家庄市司法局普法办邀请律师答疑解惑——疫情之下行政应急措施该依法这么看
发布时间:2021-02-20  来源:燕赵都市报
“越到最关键的时候,越要坚持依法防控”,遏制疫情传播的同时,免不了给人们日常生活带来了一定的不便,也让部分民众发出了“这些措施合法吗”的质疑。1月26日,石家庄市司法局普法办邀请河北勤有功律师事务所杜涌昕律师结合有关法律法规对应急措施进行了辨析。
封闭城市、村庄、小区措施是抽象行政行为
所辖行政区域内全民都要遵守
杜涌昕律师认为,此处所指封闭村庄、小区仅指政府就本行政区域内全部村庄、小区等区域采取的封闭式管理措施,包括但不限于禁止外人进入、限制小区内人员出入等,但并不包含政府对于已经出现新冠肺炎病例甚至出现社区传播的特定小区而采取的隔离措施。根据行政法理论对行政行为的分类,本文所讨论的政府封闭村庄、小区等措施属于行政机关针对不特定的对象所制定的普遍适用的行为规范的行为,即“抽象行政行为”。
封闭村庄、小区不属于限制人身自由的强制措施
封闭村庄、小区的措施属于“抽象行政行为”或称“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”,不属于行政诉讼的受案范围,不属于《行政强制法》所说的限制人身自由的强制措施。
封闭村庄、小区措施的法律依据
如前所述,封闭村庄、小区行为作为“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”,应按照行政规范性文件的审查标准进行审查,主要法律依据如下:
1.《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号)提出的行政规范性文件合法性审查的范围是:“制定主体是否合法;是否超越制定机关法定职权;内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定;是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项;是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形;是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形;是否违反规范性文件制定程序。”
2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款规定:“有下列情形之一的,属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法:(一)超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的;(二)与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的;(三)没有法律、法规、规章依据,违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的;(四)未履行法定批准程序、公开发布程序,严重违反制定程序的;(五)其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”
据此,可以从制定主体、制定权限、制定依据、制定内容等方面进行详细审查:
制定依据
根据《中华人民共和国突发事件应对法》第四十五条第七款“发布一级、二级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外,还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害,采取下列一项或者多项措施:(七)关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所,控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动”及第四十九条第四款:“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后,履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施:(四)禁止或者限制使用有关设备、设施,关闭或者限制使用有关场所,中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施”,新冠肺炎作为已被纳入国家卫生健康委员会2020年第1号公告《新型冠状病毒感染的肺炎纳入法定传染病管理》的乙类传染病,在突发公共卫生事件发生后,为了切断病毒传播途径、保护群众生命健康,采取限制人员出入公共场所的措施,是具有法律依据的。
制定主体及权限
防控措施只能由政府及其相关部门依法实施,其他单位和个人未经批准不得擅自采取侵害公民合法权益的行为。目前石家庄市发布通告的主体主要为人民政府或人民政府组织成立的“应急指挥部”“领导小组”。因此,政府或政府组织成立的应急指挥部/领导小组作为紧急行政权的行使主体,有权发布及实施疫情防控措施。
然而,《突发事件应对法》第五十五条规定:“突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令,进行宣传动员,组织群众开展自救和互救,协助维护社会秩序。”《突发公共卫生事件应急条例》第四十条规定:“传染病暴发、流行时,街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量,团结协作,群防群治,协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作,向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。”因此,居委会/村委会只负有协助落实职责,无权自行发布采取措施通知,无权擅自升级及采取防控措施。
制定内容
制定内容是否合法的问题,是判断行政规范性文件合法性的难点问题。一个行政行为,并非具有法律依据,内容就一定合法。人民政府及其部门采取的疫情防控措施,必须遵守行政法中“比例原则”,即行政机关所采取的措施必须是必要的、适当的;如果可以采取多种方式时,应该采用最有利于保护公民合法权益的方式。这是判断行政行为内容合法需要考虑的重要因素。这也是《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发〔2004〕10号)中规定对依法行政基本要求的立法主旨。
因此,判断封闭村庄、小区的措施是否合法,关键就在于此类措施对于控制疫情是否是必要的、适当的;如果有多种措施可供选择,是否选择了有利于最大程度保护公民、法人和其他组织权益的措施,需要在法律判断的范畴之外结合传染病的传染特点、疫情发展趋势、城市人口流动和分布情况等多方面因素,由公共卫生方面的专家来进行专业判断。在此情形下,人民政府可以采取的防控措施包括隔离病患、切断传播途径、卫生检疫、征调人员物资等。
当前,人民政府在封闭村庄、小区的同时积极采取开展全市核酸检测等防控措施,不仅能起到阻断传播途径的效果,更避免了不做排查甄别、简单一刀切的情况的“盲目执法”。
在事实依据之下,与当前的疫情可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应,属于必要且合理的措施。